La sécurisation de l’approvisionnement électrique au Liban : l’émergence de configurations hybrides

Du fait d’une dégradation structurelle du réseau conventionnel d’électricité, émergent au Liban des pratiques alternatives dans la production, la transmission et la distribution d’électricité. Alors même que le pays est électrifié à plus de 99%, la sous-production et une gestion erratique des infrastructures entraînent des délestages de 3 à 12 heures par jour, variables selon les régions et les localités. Lourdement touché par la guerre civile puis la guerre de 2006, le secteur de l’électricité accumule les mauvaises performances techniques et financières, et doit être restructuré depuis près de 20 ans[1]. Mais les controverses juridiques, le manque de ressources et l’instabilité politico-économique ont jusqu’à présent empêché la mise en œuvre de nombreux plans de réforme du secteur publiés par le gouvernement libanais.

Une hétérogénéisation structurelle des pratiques d’accès à l’électricité


Dans ce contexte de carence structurelle, les alternatives d’accès à la ressource électrique, notamment les groupes électrogènes, se sont durablement installées dans le paysage énergétique local. Ancrés dans les pratiques depuis plus de 30 ans, les groupes électrogènes fournissent plus de 70% des ménages pendant les heures de rationnement. En grande partie développés pendant la guerre civile comme systèmes compensatoires individuels et solidaires, les groupes électrogènes sont progressivement devenus des dispositifs marchands et collectifs de fourniture d’électricité (mini-réseaux). Ils sont aujourd’hui intégrés comme une norme dans le quotidien des libanais (Dana Abi Ghanem, 2018) et tolérés voire encadrés par la puissance publique en dépit de leur illégalité (Gabillet, 2010). Si les propriétaires de générateurs viennent combler une insuffisance de l’Etat en matière de services publics, ce commerce est aujourd’hui une activité lucrative au Liban. La régulation de ces systèmes dépend des rapports de force et du jeu politique local, la municipalité ayant un droit de regard variable (Gabillet, 2010). Pendant longtemps, le tarif des abonnements a été fixé selon le nombre d’ampères, le prix du fioul et les heures de rationnement. Le ministère des Ressources hydrauliques et de l’Énergie publie aujourd’hui une grille tarifaire pour uniformiser les prix des abonnements, mais l’application de ces normes reste tributaire de la volonté et de la capacité d’action de la municipalité. Toutefois, depuis le 1er octobre 2018 les propriétaires de générateurs collectifs sont tenus d’installer un compteur afin de fournir à chaque abonné une facture selon sa consommation réelle. Très controversée, cette mesure a donné lieu à des manifestations des propriétaires de générateurs sur tout le territoire national. Après 30 ans de régulation locale plus ou moins formelle, la reprise en main de ce système « extra-légal pérennisé » par l’Etat pose question (Gabillet, 2010).

Parallèlement, certains ménages, grandes entreprises voire municipalités installent des systèmes de production renouvelable locale depuis une dizaine d’années. Au départ, différents dispositifs de fourniture fossiles ou renouvelables se superposaient afin de mobiliser la ressource la moins coûteuse selon sa disponibilité (EDL, générateur ou ENR). Ces différents systèmes sociotechniques fusionnent parfois en un tout pour faire système et assurer un meilleur service aux usagers. En effet, étant donné que l’énergie renouvelable est intermittente et que le réseau ne peut servir de système de stockage en raison des coupures, les dispositifs renouvelables décentralisés nécessitent un système complémentaire. Un projet du Programme des Nations unies pour le développement au Liban (CEDRO) a permis l’élaboration et la mise en oeuvre d’un système hybride en réseau avec groupe électrogène diesel et panneaux photovoltaïques. Plus d’une centaine de dispositifs hybrides de ce type ont déjà été installés par le PNUD notamment dans des établissements publics. Dans les territoires les plus rationnés en électricité ces configurations électriques deviennent structurantes

Système photovoltaïque hybride diesel en réseau
Source : Alix Chaplain

Ainsi, émergent des dispositifs d’accès à l’électricité plus complexes et diversifiés sur le plan technologique et organisationnel. Si le réseau reste un horizon structurant, ces configurations hybrides brouillent les frontières entre énergies fossiles et renouvelables, centralisé et décentralisé, formel et informel. Les solutions décentralisées ne sont plus seulement des dispositifs provisoires mais tendent à s’inscrire durablement dans le paysage électrique libanais. Face à cette hétérogénéisation croissante et structurelle de l’offre de fourniture d’électricité, les mécanismes de régulation locaux et nationaux posent question.


Le rôle des politiques publiques nationales dans les changements actuels

Afin de saisir le rôle de l’action publique dans ces phénomènes un premier terrain de trois mois a été réalisé au sein d’un organisme gouvernemental chargé des politiques publiques d’efficience énergétique et de promotion des énergies renouvelables : le Lebanese Center for Energy Conservation (LCEC). Cette immersion au sein du centre a permis d’identifier le système de gouvernance relatif aux énergies renouvelables, mais aussi d’identifier quelques configurations intéressantes pour ce projet. Le LCEC est un organe central de la gouvernance énergétique au croisement entre organisations internationales, société civile et Etat. Créé comme projet par le PNUD en 2002, reconnu officiellement comme une institution en 2011, il est aujourd’hui le bras technique du ministère de l’Énergie et de l’Eau (MEE), mais accompagne aussi de nombreux acteurs privés dans leur stratégie énergétique.

Le secteur de l’électricité libanais est centralisé avec le quasi-monopole d’Électricité du Liban sous tutelle du ministère de l’Énergie et de l’Eau. Ce monopole laisse peu de marge de manœuvre aux municipalités qui ne sont pas autorisées à revendre une production d’électricité locale, renouvelable ou non. Un des relais locaux essentiel en matière d’énergies renouvelables est le Conseil du développement de la reconstruction qui pilote de nombreux projets financés par les bailleurs de fonds internationaux. Partisanes d’une plus grande décentralisation des questions électriques, les organisations internationales et non gouvernementales sont aussi des acteurs-clés dans l’inscription des énergies renouvelables à l’agenda politique. Le Fonds Mondial pour l’Environnement, le PNUD, la Banque Mondiale, l’Union Européenne, la Ligue des pays arabes, la FINUL, et de nombreuses ONG ont considérablement contribué à la promotion des politiques publiques de transition énergétique. Absentes du paysage énergétique il y a dix ans, les entreprises spécialisées dans les solutions renouvelables sont aujourd’hui très nombreuses. De plus, les institutions bancaires sont un organe pivot des politiques énergétiques libanaises, principalement mises en œuvre grâce à des outils financiers. En l’absence d’autorité nationale et indépendante de l’énergie, le LCEC opère donc dans ce système complexe comme un intégrateur de ressources, et se positionne comme conseiller technique, pilote de projets mais aussi designer de politiques publiques.

C’est en 2009 lors du Sommet de Copenhague que le Gouvernement libanais s’est engagé auprès de la communauté internationale à développer les énergies renouvelables et à réduire ses émissions carbones. L’objectif annoncé est que les énergies renouvelables fourniront 12% de la demande en électricité et en chauffage thermique en 2020. Pour ce faire, le MEE avec le soutien du LCEC publie différents documents stratégiques fixant des objectifs nationaux en matière d’efficience énergétique et d’énergies renouvelables[2]. En étroit partenariat avec la Banque Centrale du Liban et les bailleurs de fonds actifs sur le territoire, ces acteurs négocient progressivement différents instruments de politiques énergétiques : subventions et soutien technique à l’installation, prêt vert avec des taux à 0% (« NEEREA loan »), appels d’offre (chauffe-eau solaire, éclairage public solaire, systèmes photovoltaïques sur les établissements publics, fermes éoliennes et solaires de grande échelle, etc.), système juridique et économique d’échange d’électricité avec le réseau, etc. En pilotant deux programmes de subventionnement de systèmes de production décentralisée renouvelable (CEDRO et DREG[3]), le PNUD permet la structuration progressive d’une expertise locale, mais aussi la sensibilisation d’un public diversifié aux avantages des énergies vertes. Ainsi, pour mettre en œuvre cette politique énergétique le gouvernement mobilise des mécanismes de marché, incitatifs et non-coercitifs. Le but est d’inciter les acteurs privés à investir dans les énergies renouvelables, car les ressources publiques se font rares (crise économique et fiscale). Ces instruments d’action publique sont révélateurs d’une conception néolibérale de la régulation avec relativement peu de normes et une forte hostilité aux outils réglementaires et contraignants (Lascoumes, Le Galès, 2007). Cela n’est pas sans conséquence puisqu’aujourd’hui le marché des énergies renouvelables est très compétitif mais parallèlement cette absence de régulation a permis à des fournisseurs peu qualitatifs d’entrer sur le marché (dysfonctionnements techniques courants).

Un des outils essentiels de cette politique énergétique est le net metering, un mécanisme d’échange de la production d’électricité entre le producteur local et l’opérateur. Le net metering est adopté en 2011 par un décret d’Électricité du Liban suite à un important travail de lobbying de CEDRO (PNUD) et du LCEC. Chaque acteur disposant d’un système de production locale peut puiser sur le réseau quand c’est nécessaire ou injecter sur le réseau en cas de surplus. En institutionnalisant un mécanisme à la fois réglementaire et technique d’hybridation entre le réseau conventionnel et la production décentralisée, la puissance publique ancre durablement une plus grande diversité de productions dans le système national et rend plus rentables ces nouvelles formes de fourniture d’électricité. Pour illustrer la réalité de ce phénomène d’hybridation, nous présenterons trois configurations électriques singulières au Liban à différentes échelles.


Des configurations électriques et d’acteurs variées : des solutions individuelles aux projets collectifs

Des institutions actives dans la sécurisation énergétique de leur réseau, le cas du Welfare Orphan Society à Saïda

A Saïda, les responsables de l’établissement scolaire Welfare Orphan Society ont décidé de développer la production renouvelable locale en 2014 pour couvrir de forts besoins en électricité (400 kWc lors des pics). Parallèlement à un vaste programme d’efficience énergétique (chauffe-eaux solaires, isolation, etc.), a été installé un premier système photovoltaïque hors réseau avec batteries, puis un second système photovoltaïque hybride diesel en réseau. Les deux systèmes sont distincts mais la production générée par les dispositifs on-grid et off-grid, ainsi que celle des générateurs diesel est centralisée dans une même pièce pour être ensuite redistribuée dans tous les bâtiments du complexe. Les deux dispositifs solaires ont été financés par des fonds propres, une subvention hollandaise distribuée par CEDRO et des prêts bancaires. La facture énergétique liée aux groupes électrogènes a drastiquement baissé, passant de 5 à 2 générateurs complémentaires de 500 et 250 kVa. Toutefois, nos interlocuteurs nous ont confié avoir eu des problèmes techniques affectant la production et les économies (batteries usées très rapidement, instabilité de la production et sous-production). De plus, actuellement le surplus d’électricité produit par le système hybride est réinjecté gratuitement sur le réseau national, les responsables attendant la validation du net metering depuis 3 ans. De fait, le retard d’EDL dans la collecte des factures empêche de percevoir les économies réalisées sur la facture conventionnelle. En dépit de ces obstacles, ce type de dispositifs hybrides prolifère sur le territoire national dans des institutions comme l’armée, les ministères, les hôpitaux, etc. Ces systèmes photovoltaïques sont particulièrement attractifs pour les établissements scolaires puisque horaires de production d’énergie solaire et horaires scolaires se superposent largement, rendant les systèmes de stockage de l’électricité moins nécessaires.

Système photovoltaïque du campus de Saïda
Source : Solarnet, fournisseur de système photovoltaïque

Rééchelonnement des configurations électriques hybrides :  une production municipale décentralisée hybride à Kabrikha

La rentabilité et la sécurité assurées par ces dispositifs hybrides ont conduit à un changement d’échelle et à un glissement de leur portée passant de solution mobilisée par des entreprises ou des ménages à un dispositif collectif de fourniture d’électricité. Dans la commune de Kabrikha, le projet de l’UNDP « CEDRO » lance en 2014 une initiative expérimentale dans le but de tester le net metering à l’échelle municipale. CEDRO installe un système hybride composé d’un parc photovoltaïque de 250 kWc et de plusieurs générateurs pour alimenter en électricité 82 ménages. Ce système expérimental n’est pas encore généralisé, mais de nombreuses municipalités ayant unifié leur réseau de générateurs souhaitent le mettre en place. Mais l’institutionnalisation du community net metering nécessite une implication plus forte d’EDL, car elle se limite actuellement à l’acceptation de cette expérience par la compagnie nationale. Non seulement l’entreprise publique subit les conséquences des retards dans la collecte des factures et dans son incapacité à calculer la nouvelle facture grâce à un logiciel, mais le statut juridique de ce type de net metering n’est pas encore validé.

Système hybride photovoltaïque diesel avec un dispositif de net metering d’échelle municipale.
Source : Alix Chaplain

Électricité de Zahlé, articuler les réseaux et les objets à grande échelle pour sécuriser son réseau

Enfin, à une échelle plus large, l’opérateur privé Électricité de Zahlé, concessionnaire en charge de ce périmètre de 236 km2 sur 16 municipalités, illustre différentes dynamiques d’hybridation. Héritées du mandat français, les concessions ont arrêté leur production locale en 1969, ne gardant comme seule responsabilité que la distribution de l’électricité achetée à un tarif préférentiel auprès d’EDL. Afin de fournir un courant 24h sur 24 aux abonnés, EDZ décide en 2015 de relancer sa production autonome par la location d’une soixantaine de générateurs auprès d’AGGREKO. En décentralisant une partie de la production, la concession de Zahlé revendique une forme d’autonomie par rapport à un système national défaillant, mais aussi par rapport aux propriétaires de générateurs diesel. En effet puisque les habitants ne subissent plus de rationnement électrique, les groupes électrogènes deviennent inutiles substituant une configuration électrique par une autre. L’émergence et la stabilisation de cette configuration de sécurité énergétique résulte des rapports de pouvoir entre les forces politiques et les élites économiques locales (Verdeil, 2019). De plus, suite à l’expiration de son contrat de concession et d’importantes controverses avec le Gouvernement fin 2018, EDZ obtient une loi du Parlement lui permettant de continuer à produire localement, tout en devenant exclusivement gestionnaire du réseau tandis que la propriété des infrastructures revient à Électricité du Liban. L’attachement des usagers au service EDZ, mais aussi les rapports de pouvoir entre élite locale et nationale ont permis l’octroi de ce statut exceptionnel, témoignant de la nature contestée et politisée des systèmes d’infrastructure. D’autant que grâce à la fourniture d’un service de qualité, les ménages et entreprises ont développé de nombreux projets photovoltaïques dans le périmètre d’EDZ. En effet, puisque le service est continu le réseau peut servir de système de stockage ce qui rend inutile le générateur ou les batteries, et permet une baisse drastique le coût du dispositif renouvelable. En conséquence, 91% des kWh photovoltaïques produits dans le périmètre de l’opérateur sont en réseau contre 63% au niveau national. De plus, l’installation du net metering est très rapide car une équipe entière est dédiée aux candidatures. La concession de Zahlé aurait d’après nos sources 3 fois plus de projets en net metering qu’Électricité du Liban (de l’ordre de 150 à 350).



Représentation cartographique de la répartition de la capacité photovoltaïque en kW dans le Caza de Zahlé (périmètre EDZ/ hors périmètre EDZ)
Source : Alix Chaplain

Conclusion

Les trois configurations présentées illustrent la diversité des modes d’approvisionnement émergeant en parallèle du conventionnel. De la sécurisation individuelle du réseau à l’autonomie énergétique collective, les revendications d’autonomie des acteurs divergent (matérielle, socio-économique ou politique). Notre hypothèse à ce stade est que ces dispositifs sociotechniques ont des mécanismes de régulation propres qui ne sont pas sans conséquences en termes de solidarité territoriale, d’équité sociospatiale et de changement énergétique national.

Par ailleurs, actuellement la majorité des projets renouvelables reste raccordée au réseau car le tarif du réseau conventionnel est très avantageux (tarif inchangé depuis 1994). Mais en avril 2019, la ministre en place Nada Boustani, a publié un nouveau plan de réforme pour le secteur de l’électricité dont une des mesures sera la hausse du tarif de l’électricité conventionnelle avec l’augmentation de la production nationale. Le tarif implicitement subventionné est l’un des facteurs principaux d’attachement à l’infrastructure pour des ménages ou des entreprises ayant la capacité d’investir dans des configurations de fourniture alternatives. En passant de 9 à 14 centimes de dollar le kWh, les acteurs seront vraisemblablement incités à se désolidariser du réseau national induisant une baisse de la demande mais aussi des recettes pour Électricité du Liban.

Toutefois, la généralisation des modèles présentés reste bloquée par le manque de financement et d’expertise (production décentralisée, normes et standards, connaissance du territoire). Aussi, si ces systèmes deviennent structurants dans le paysage électrique national, la position de l’Etat et notamment d’Électricité du Liban reste ambiguë et témoigne de la résistance du modèle centralisé (collaboration faible, absence de cadre légal). De grandes incertitudes restent donc encore prégnantes pour le système électrique national, mais l’observation des phénomènes d’hybridation et d’institutionnalisation tel que le net metering nous éclaire sur les changements énergétiques à venir au Liban.

[1] Pertes techniques et non techniques estimées à 40% (Banque mondiale, 2008), endettement important de l’opérateur national constituant le 2ème poste de la dette publique avec 30 milliards de déficits cumulés, sous-production structurelle avec un écart entre l’offre et la demande de 1,5 GW.

[2] First National Energy Efficiency Action Plan for the Republic of Lebanon en 2011; Second National Energy Efficiency Action Plan and First National Renewable Energy Action Plan en 2016.

[3] Vidéo de promotion des projets CEDRO et DREG : https://www.youtube.com/watch?v=5vorTJ6ApGg

Bibliographie

ABI GHANEM, Dana, “Energy, the City and Everyday Life: Living with Power Outages in Post-War Lebanon”, Energy Research & Social Science, 2017. URL : https://doi.org/10.1016/j.erss.2017.11.012

GABILLET Pauline, « Le commerce des abonnements aux générateurs électriques au Liban. Des modes de régulation locaux diversifiés », Géocarrefour, Vol. 85/2, p. 153-163, 2010. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/7861  

LASCOUMES, P., Le GALES, P., “Introduction: Understanding Public Policy through Its Instruments-From the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation”, Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 20, No. 1, January 2007, pp. 1–21. DOI : 10.1111/j.1468-0491.2007.00342.x

VERDEIL Éric, “Securitisation of urban electricity supply. A political ecology perspective on the cases of Jordan and Lebanon” in Haim Yacobi et Mansour Nsasra (eds.), Routledge Middle Eastern Cities Handbook, Routledge, 2019, p. 246‑264. URL : https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-02176158/ 



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